政府信息公開(kāi)保密審查的功能、特點(diǎn)和范圍

隨著政府信息公開(kāi)工作的深入推進(jìn)，一些機(jī)關(guān)單位在信息公開(kāi)保密審查方面執(zhí)行不力、把關(guān)不嚴(yán)，泄密事件頻發(fā)。有的給國(guó)家安全和利益造成重大損失，有的侵害了商業(yè)秘密權(quán)利人的利益和公民的隱私權(quán)。為確保信息公開(kāi)工作順利推進(jìn)，有效防范信息不當(dāng)公開(kāi)造成泄密，本刊特別推出“政府信息公開(kāi)保密審查制度系列談”專(zhuān)題文章。

政府信息公開(kāi)保密審查作為政府行政行為，主要是對(duì)涉及國(guó)家安全和利益、企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益、公民權(quán)利等方面的涉密或敏感事項(xiàng)不被泄露的保密審查。它既是政府信息公開(kāi)工作的一項(xiàng)重要制度，又是國(guó)家秘密保護(hù)工作的重要制度。

保密審查的功能

篩選功能。篩選功能是對(duì)擬公開(kāi)的信息進(jìn)行有效“過(guò)濾”，要過(guò)濾掉的信息不僅僅是國(guó)家秘密信息，以及公開(kāi)后危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的“三安全一穩(wěn)定”信息，還包括商業(yè)秘密和個(gè)人隱私。隨著政府信息公開(kāi)工作的日趨深入，工作秘密信息、黨務(wù)信息、政務(wù)信息等其他敏感信息篩選也越來(lái)越受到重視和關(guān)注。從法律法規(guī)的角度看，這些篩選是有其依據(jù)的，即《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府信息公開(kāi)條例》）以及國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于發(fā)布政府信息保密審查的有關(guān)要求。同時(shí)，在地方立法上，大都也明確規(guī)定：保密審查是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)擬公開(kāi)的政府信息是否涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及公開(kāi)后是否危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定進(jìn)行的審查。

控制功能。控制功能是在保密審查中對(duì)涉密信息進(jìn)行有效控制，防止外泄。保密審查的控制功能是建立在篩選功能之上的，很大程度上是通過(guò)對(duì)政府信息的篩選來(lái)實(shí)現(xiàn)的。從控制功能實(shí)現(xiàn)的層次上看，它是建立在定密基礎(chǔ)之上的。國(guó)家秘密的產(chǎn)生之初，首先需要通過(guò)定密程序來(lái)確定，這是最早的源頭審查控制。而在政府信息公開(kāi)過(guò)程中，設(shè)置保密審查環(huán)節(jié)，則是對(duì)定密的確認(rèn)以及對(duì)定密程序的補(bǔ)充。保密審查的控制功能，是保護(hù)涉密和敏感信息的有效防線(xiàn)，一旦在這個(gè)環(huán)節(jié)出問(wèn)題，涉密和敏感信息就會(huì)被泄露。因此，在保密審查過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)政府信息中包含涉密和敏感信息，但是在最初的定密程序中又沒(méi)有被確定，那么就要及時(shí)啟動(dòng)定密程序，看該政府信息是否需要補(bǔ)充確定為國(guó)家秘密或敏感信息。

保護(hù)功能。保護(hù)功能是通過(guò)保密審查將涉密和敏感信息更好地保護(hù)起來(lái)。保密審查的保護(hù)功能，可以說(shuō)是篩選功能和控制功能的直接效果，也是3個(gè)遞進(jìn)型功能的最高層級(jí)。從保密審查制度設(shè)置目的來(lái)看，不僅要保護(hù)國(guó)家秘密，還要保護(hù)商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等私有利益。在這個(gè)意義說(shuō)，保密審查制度是政府信息公開(kāi)有關(guān)制度規(guī)定要求與保護(hù)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私有關(guān)制度規(guī)定要求的銜接點(diǎn)，因?yàn)檎�府信息公開(kāi)與否，取決于政府信息公開(kāi)保密審查的結(jié)果。

整體來(lái)看，政府信息公開(kāi)保密審查三大功能的發(fā)揮，環(huán)環(huán)相扣。其中，控制功能的實(shí)現(xiàn)程度，直接取決于篩選功能在多大程度上良性運(yùn)行；而保護(hù)功能的實(shí)現(xiàn)，則是對(duì)篩選功能和控制功能的一個(gè)檢驗(yàn)。政府信息公開(kāi)保密審查無(wú)論是篩選還是控制，最終都是服務(wù)于“保護(hù)”這一終極目的。

保密審查的特點(diǎn)

《政府信息公開(kāi)條例》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，保密法也就保密審查提出原則性要求。政府信息公開(kāi)保密審查，可以說(shuō)是保密和公開(kāi)立法的一大特點(diǎn)。總體來(lái)看，政府信息公開(kāi)保密審查是一種行政行為，具有強(qiáng)制性、專(zhuān)業(yè)性、程序性。

強(qiáng)制性。對(duì)擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行保密審查，是《政府信息公開(kāi)條例》和保密法明確規(guī)定的，因此，政府信息公開(kāi)保密審查的一個(gè)重要特點(diǎn)就在于其具備強(qiáng)制性。如《政府信息公開(kāi)條例》專(zhuān)門(mén)規(guī)定了違反保密審查的法律責(zé)任，即：未建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人依法給予處分。同時(shí)，還規(guī)定了應(yīng)給予處分的具體情形。

專(zhuān)業(yè)性。由于政府信息公開(kāi)保密審查具有較強(qiáng)的政策性，因此，必須具備相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，由專(zhuān)門(mén)的人員來(lái)進(jìn)行。具體來(lái)講，保密審查人員必須經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)，熟悉相關(guān)專(zhuān)業(yè)的法律和程序。首先，保密審查人員必須準(zhǔn)確掌握保密事項(xiàng)范圍，這是保密審查的前提�！墩�府信息公開(kāi)條例》雖然明確了行政機(jī)關(guān)應(yīng)該禁止或公開(kāi)的事項(xiàng)，但仍然比較原則。保密審查人員必須對(duì)涉及本機(jī)關(guān)本單位的保密事項(xiàng)范圍進(jìn)行具體的對(duì)號(hào)入座。同時(shí)，還要對(duì)涉及的涉密信息公開(kāi)與否進(jìn)行科學(xué)的權(quán)衡。此外，對(duì)保密事項(xiàng)范圍的解釋和對(duì)不明確事項(xiàng)的確定以及對(duì)不得公開(kāi)的政府信息，也要從專(zhuān)業(yè)角度給出解釋。

程序性。保密審查是一項(xiàng)行政行為，嚴(yán)格規(guī)范的程序是做好保密審查工作的基本要求，既可確保保密審查工作科學(xué)化、規(guī)范化，也有利于約束和規(guī)范保密審查行為。因此，保密審查各個(gè)環(huán)節(jié)都必須按照嚴(yán)格規(guī)范的程序來(lái)進(jìn)行，這是提高保密審查工作實(shí)效的重要抓手。在實(shí)踐工作中，一些地區(qū)和部門(mén)按照“提出政府信息屬性、核實(shí)政府信息屬性、確定政府信息屬性、編入政府信息公開(kāi)目錄”4個(gè)步驟開(kāi)展保密審查工作，實(shí)際上也充分體現(xiàn)了保密審查工作的程序性。

保密審查的范圍

在保密審查工作中，要嚴(yán)格按照保密審查原則和程序，對(duì)不得公開(kāi)的政府信息進(jìn)行甄別鑒定，確保涉密和敏感事項(xiàng)不外泄。具體來(lái)說(shuō)，要重點(diǎn)對(duì)以下幾方面的政府信息進(jìn)行保密審查。

涉及國(guó)家秘密的政府信息。保密法對(duì)國(guó)家秘密的范圍進(jìn)行了界定，各行業(yè)各領(lǐng)域的保密事項(xiàng)范圍也對(duì)需要保密的事項(xiàng)予以明確。具體工作中，就是要依據(jù)保密法及其實(shí)施條例和保密事項(xiàng)范圍，對(duì)擬公開(kāi)的政府信息逐一甄別判斷，看是否涉及國(guó)家秘密。需要特別注意的是，對(duì)本機(jī)關(guān)本單位產(chǎn)生的保密期限屆滿(mǎn)的文件資料，不需要延長(zhǎng)的，應(yīng)當(dāng)解密并經(jīng)保密審查，刪除國(guó)家秘密標(biāo)志或作出明顯解密的標(biāo)志后予以公開(kāi)，但經(jīng)保密審查仍屬于國(guó)家秘密的，不得公開(kāi)。對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)刪除不應(yīng)公開(kāi)的內(nèi)容和國(guó)家秘密標(biāo)志，經(jīng)保密審查后予以公開(kāi)。對(duì)仍在保密期限內(nèi)但符合提前解密條件的，應(yīng)當(dāng)履行解密程序并刪去不應(yīng)公開(kāi)的內(nèi)容和國(guó)家秘密標(biāo)志，經(jīng)保密審查后予以公開(kāi)。

涉及商業(yè)秘密的政府信息。信息公開(kāi)中的商業(yè)秘密，既包括反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)定的商業(yè)秘密，也包括政府在依法行政過(guò)程中所獲得的商業(yè)或者金融信息。在政府信息公開(kāi)過(guò)程中，除依據(jù)以上兩項(xiàng)法律，對(duì)擬公開(kāi)的政府信息是否涉及商業(yè)秘密進(jìn)行保密審查外，還要根據(jù)商業(yè)秘密的秘密性、價(jià)值性和實(shí)用性等特征進(jìn)行裁定，以確保保密審查的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。如果經(jīng)保密審查，認(rèn)為擬公開(kāi)的政府信息屬于商業(yè)秘密或含有商業(yè)秘密，一般不得主動(dòng)公開(kāi)，也不得對(duì)外提供，但權(quán)利人明確表示可以公開(kāi)的，行政機(jī)關(guān)可以公開(kāi)。如果不公開(kāi)某項(xiàng)商業(yè)秘密可能會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，即使權(quán)利人不同意公開(kāi)，行政機(jī)關(guān)也可以自行決定公開(kāi)，但應(yīng)當(dāng)以文字形式向權(quán)利人說(shuō)明公開(kāi)的理由。

涉及個(gè)人隱私的政府信息。《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及個(gè)人隱私的政府信息。我國(guó)民法、刑法、治安管理處罰法等有關(guān)法律對(duì)此也有明確規(guī)定。在保密審查工作中，可以根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定并對(duì)照個(gè)人隱私的表征，對(duì)擬公開(kāi)的政府信息是否涉及個(gè)人隱私進(jìn)行審查。當(dāng)然，對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)也不是絕對(duì)的，如同商業(yè)秘密保護(hù)一樣，在征得權(quán)利人同意或者不公開(kāi)可能會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，即使權(quán)利人不同意公開(kāi)，行政機(jī)關(guān)也可以公開(kāi)。這方面，國(guó)際通行做法是刪除姓名、生日和其他可以識(shí)別的特定個(gè)人信息等。

涉及工作秘密的政府信息。公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行保守國(guó)家秘密和工作秘密的義務(wù)，并要求不得有泄露國(guó)家秘密和工作秘密的行為。因?yàn)楣ぷ髅孛芤坏┬孤�，�?huì)給行政機(jī)關(guān)決策造成影響，使行政機(jī)關(guān)工作處于被動(dòng)，影響工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在實(shí)踐中，工作秘密的范圍一般由行政機(jī)關(guān)自行確定，往往將在公務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部管理中產(chǎn)生的不屬于國(guó)家秘密但又不宜公開(kāi)的其他信息納入工作秘密的范圍�？紤]到一些行政機(jī)關(guān)對(duì)工作秘密范圍的劃分隨意性比較大，所以在保密審查時(shí)，要慎重處理擬公開(kāi)政府信息是否涉及工作秘密。對(duì)于純屬行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人事管理、財(cái)務(wù)管理等信息，又確需社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)督的，就不能以工作秘密為由不予公開(kāi)；對(duì)于一旦公開(kāi)會(huì)給行政機(jī)關(guān)造成工作被動(dòng)，或者影響和干預(yù)行政機(jī)關(guān)工作的，就不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。

（原載于《保密工作》2018年第10期）