推進(jìn)國家秘密治理體系和治理能力現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化�！痹谌�面深化改革這一新的歷史時期，保密工作需要進(jìn)一步適應(yīng)改革發(fā)展要求，通過加強(qiáng)國家秘密治理體系和治理能力建設(shè)，更好地維護(hù)國家秘密安全，保障改革開放和社會主義建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行。

一、從國家治理體系和治理能力的高度認(rèn)識保密工作

保密工作是維護(hù)國家安全和利益的基礎(chǔ)性、保障性工作，基本任務(wù)是維護(hù)國家秘密安全。“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，對保密工作具有發(fā)展方向上的指引意義，也對保密工作提出了新的更高要求。

一方面，要從國家治理體系和治理能力的高度，進(jìn)一步認(rèn)識保密工作的地位和作用。第一，保密工作是國家治理的重要任務(wù)。維護(hù)國家安全是國家治理的基本任務(wù)之一�，F(xiàn)代國家的安全，是涵蓋政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全等多重內(nèi)容的綜合安全、整體安全。國家秘密作為國家核心信息資源和重要戰(zhàn)略資源，存在和關(guān)聯(lián)于各個領(lǐng)域，沒有國家秘密安全，各領(lǐng)域安全不僅不完整、不充分，國家的綜合安全、整體安全也會受到極大削弱。保密工作為各領(lǐng)域安全和國家綜合安全、整體安全的實(shí)現(xiàn)提供了條件和保障，是國家治理的應(yīng)有之義。第二，國家秘密治理體系是國家治理體系的重要組成部分。國家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，涉及國家各個領(lǐng)域一整套密切聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的體制、機(jī)制和法律法規(guī)。保密工作圍繞國家秘密保護(hù)而展開，有關(guān)國家秘密保護(hù)的管理體制、運(yùn)行機(jī)制、法律制度等構(gòu)成了國家秘密治理體系，這一體系是整個國家制度體系的具體內(nèi)容和組成部分。第三，保密能力是國家治理能力的重要體現(xiàn)。國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力。國家秘密治理體系的效能最終體現(xiàn)為維護(hù)國家秘密安全的能力，即保密能力。在信息化和網(wǎng)絡(luò)化高速發(fā)展、國家間綜合國力角逐日趨激烈的背景下，保密能力直接體現(xiàn)了一個國家對核心信息資源的管控水平，是維護(hù)國家信息安全的關(guān)鍵要素，也是衡量一個國家維護(hù)自身安全能力的重要標(biāo)尺。

另一方面，要從推進(jìn)國家秘密治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向，推動保密工作發(fā)展轉(zhuǎn)型。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，把中國特色社會主義各項制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。當(dāng)前和今后一個時期，國家處在發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要?dú)v史階段，保密工作也在經(jīng)歷深刻變化，正由傳統(tǒng)條件向信息化條件發(fā)展轉(zhuǎn)型。在國家治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中，如何實(shí)現(xiàn)保密工作的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，基本方向就是推進(jìn)國家秘密治理體系和治理能力現(xiàn)代化。概括來講，就是要通過推進(jìn)國家秘密保護(hù)的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化，建立完善適應(yīng)維護(hù)國家安全需要的國家秘密治理體系，整體提升保密能力，確保國家秘密安全。

二、以“治理”的理念和方式推動保密工作的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

作為黨的執(zhí)政理念和國家發(fā)展方略，“推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提出了“治理”這一核心理念�！爸卫怼迸c“管理”相對而言，兩者代表了權(quán)力運(yùn)行的不同模式。相較而言，“治理”的權(quán)力主體和來源更為廣泛，權(quán)力運(yùn)行方式更加多樣，權(quán)力邊界也更為拓展，體現(xiàn)了國家權(quán)力運(yùn)用的新形態(tài)。以“治理”的理念和方式推動保密工作發(fā)展，對實(shí)現(xiàn)保密工作由傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代形態(tài)轉(zhuǎn)型具有重要意義。

第一，“治理”更加強(qiáng)調(diào)“規(guī)則之治”，有利于進(jìn)一步強(qiáng)化依法保密。黨管保密是保密工作的基本原則和保密管理體制的本質(zhì)特征。堅持黨管保密，關(guān)鍵是貫徹落實(shí)黨的保密工作方針政策，這就需要依靠制度和法治進(jìn)行轉(zhuǎn)化，需要依靠制度和法治來具體實(shí)現(xiàn)。因?yàn)橹贫葞в懈�本性、全局性、長期性、穩(wěn)定性等特征，法治是治國理政的基本方式。實(shí)現(xiàn)國家秘密的有效治理，只有靠制度辦事，遵循法治方式，才能建立國家秘密治理的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國家秘密的長治久安。

第二，“治理”更加強(qiáng)調(diào)“系統(tǒng)之治”，有利于形成國家秘密共同治理的格局。國家秘密從來不是孤立存在于個別領(lǐng)域，而是遍及國家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技、外交等各個方面。因此，國家秘密的有效治理，既需要專門機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指導(dǎo)監(jiān)督，也需要涉及國家秘密的機(jī)關(guān)單位切實(shí)履行保密管理職責(zé)。目前，保密行政管理部門和機(jī)關(guān)單位作為管理國家秘密的兩類法定主體，作用發(fā)揮不平衡、不協(xié)調(diào)的情況非常突出，保密行政管理部門監(jiān)管職責(zé)繁重與機(jī)關(guān)單位履責(zé)不足成為基本矛盾。以“治理”的理念和方式做好保密工作，有助于進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)關(guān)單位的主體責(zé)任，發(fā)揮機(jī)關(guān)單位主體作用，推進(jìn)國家秘密由過于依賴專門機(jī)關(guān)的單一化治理格局，向?qū)ｉT機(jī)關(guān)和涉密機(jī)關(guān)單位共同治理的格局轉(zhuǎn)變。

第三，“治理”更加注重“多元之治”，有利于促進(jìn)多元主體參與國家秘密治理�！爸卫怼睆�(qiáng)調(diào)不同性質(zhì)主體在權(quán)力運(yùn)行中的積極作用。國家秘密管控權(quán)力由國家授權(quán)法定主體行使，在國家權(quán)力體系內(nèi)運(yùn)行。但隨著市場經(jīng)濟(jì)和改革的深入發(fā)展，國家秘密的體制內(nèi)管理格局已經(jīng)突破，非國有企業(yè)、社會中介組織等市場主體進(jìn)入涉密領(lǐng)域、從事涉密活動，實(shí)際上獲得了國家秘密的管理權(quán)力。在保密工作中強(qiáng)調(diào)“治理”，有利于順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要，承認(rèn)體制外主體參與國家秘密管理的合法性和正當(dāng)性，使體制外的一些主體成為維護(hù)國家秘密安全的重要力量，也為指導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督這些主體參與國家秘密治理提供了方式和途徑，有利于確保延伸至市場領(lǐng)域國家秘密鏈條的安全。

第四，“治理”更加注重“開放之治”，有利于劃定國家秘密底線，推進(jìn)政府信息公開和公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)�！爸卫怼睆�(qiáng)調(diào)國家權(quán)力運(yùn)行的開放透明。國家秘密應(yīng)當(dāng)是“秘密”的，但不意味著國家秘密管控權(quán)力不能在陽光下運(yùn)行。信息時代的到來和國家民主政治的持續(xù)推進(jìn)，使信息公開與保密之間出現(xiàn)一定程度的緊張關(guān)系，集中體現(xiàn)為公民知情權(quán)與政府信息公開之間的矛盾。推進(jìn)保密工作向“治理”方式轉(zhuǎn)變，意味著法定授權(quán)機(jī)關(guān)在劃定國家秘密范圍時，應(yīng)當(dāng)關(guān)照公民知悉國家信息的合法需要，接受公民對國家秘密信息控制權(quán)力的監(jiān)督，防止以“國家秘密”名義掩蓋和拒絕應(yīng)當(dāng)公開的國家信息。從而通過國家秘密的準(zhǔn)確劃定為政府信息公開提供一條底線，有助于化解保密和公開之間的矛盾沖突。

三、加快推進(jìn)國家秘密治理體系和治理能力建設(shè)

以1997年中央發(fā)布加強(qiáng)保密工作的決定為時間標(biāo)志，經(jīng)過將近20年的努力，我國保密工作已經(jīng)有了長足發(fā)展，保密法規(guī)體系基本完備，保密管理體系初步形成，保密能力也有了很大提升，但客觀地來看，保密工作仍處在由傳統(tǒng)治理模式向現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)型的時期，距離治理現(xiàn)代化的要求和維護(hù)總體國家安全的需求還有相當(dāng)距離，需要進(jìn)一步加快國家秘密治理體系和治理能力建設(shè)。

第一，在治理主體方面，以建立完整的保密行政管理部門體系為核心，改革完善保密工作體制機(jī)制。保密部門“一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”的名實(shí)問題，是國家秘密治理的深層瓶頸問題。解決這一問題，關(guān)鍵是確立各級（主要是地方）保密部門作為行政管理主體的法定地位，確保與履行法定行政職責(zé)需要相適應(yīng)的人、財、物權(quán)的獨(dú)立，建立從中央到地方完整的保密行政管理部門體系。同時，進(jìn)一步發(fā)揮“黨管保密”的組織整合優(yōu)勢，完善保密委員會、保密行政管理部門、保密工作機(jī)構(gòu)三級管理體制，加強(qiáng)統(tǒng)籌機(jī)制建設(shè)，解決好條線分割、條塊分割的問題，強(qiáng)化職責(zé)歸屬，發(fā)揮各主體作用，形成內(nèi)部協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。

第二，在治理對象方面，深化監(jiān)管體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家秘密全領(lǐng)域監(jiān)管。目前，保密工作已基本覆蓋涉及國家秘密的對象領(lǐng)域，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和深化體系化的管理。一是國家秘密基礎(chǔ)信息體系。對國家秘密事項、涉密人員、涉密載體、涉密網(wǎng)絡(luò)等基本涉密要素的統(tǒng)計分析體系，為國家秘密治理提供基礎(chǔ)信息，為頂層政策設(shè)計提供決策依據(jù)。二是涉密人員管理體系。以涉密崗位設(shè)置為基準(zhǔn)，進(jìn)一步限縮涉密人員范圍，建立涉密人員分級確定、分類管理體系。三是網(wǎng)絡(luò)管理體系。以防泄密反竊密高技術(shù)抗衡為立足點(diǎn)，健全完善覆蓋涉密網(wǎng)絡(luò)、公共信息網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)部辦公網(wǎng)絡(luò)以及新興網(wǎng)絡(luò)社交媒體的保密監(jiān)管體系。四是涉密載體管理體系。著眼于涉密載體數(shù)量最小化，建立對各類傳統(tǒng)和新型涉密載體的管控體系，確保對國家秘密的全流程管理。五是資質(zhì)單位管理體系。根據(jù)涉密領(lǐng)域開放的實(shí)際需要和程度，采取統(tǒng)一政策和標(biāo)準(zhǔn)，將各類參與涉密活動、承擔(dān)涉密任務(wù)的市場主體納入監(jiān)管體系，確保體制外國家秘密保護(hù)鏈條的完整有效。

第三，在治理格局方面，適應(yīng)治理對象的發(fā)展變化，進(jìn)一步完善保密工作體系。工作體系建設(shè)是推進(jìn)國家秘密治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。目前，保密教育培訓(xùn)體系、政策法規(guī)體系、監(jiān)督檢查體系、科技支撐體系、服務(wù)保障體系等體系已具雛形，奠定了保密工作體系的基本格局。但各個體系自身的完整性、規(guī)范性，以及整個工作體系內(nèi)部的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、平衡性還存在相當(dāng)多的問題，需要不斷改善和優(yōu)化。

第四，在治理方式方面，進(jìn)一步推進(jìn)法治化、專業(yè)化的治理。改變過去過分倚重政策指導(dǎo)、行政命令的治理方式，更加注重和依靠法治治理國家秘密，包括以法治方式調(diào)整國家秘密管控權(quán)力，規(guī)范保密管理行為，監(jiān)督保密法定責(zé)任落實(shí)等。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)保密工作作為一門科學(xué)的意義，以專業(yè)化的理念和方式治理國家秘密，把專門知識，專業(yè)人員，專門機(jī)關(guān)作為開展保密工作的基本條件。此外，加強(qiáng)源頭治理、基層治理和綜合治理，也是國家秘密治理的重要方式，需要綜合運(yùn)用，促進(jìn)國家秘密治理新格局的形成。

（原載于《保密工作》2015年第4期）